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經濟欠發達地區推進公共法律服務體系建設的實務性思考
2015-08-12 16:22:59 來源: 作者:黃聯學 【 】 瀏覽:3789次 評論:0
 
  在全面落實依法治國基本方略的法治實踐中,把法律服務作為一種基本公共服務產品,對實現社會的依法治理,促進社會公平正義,維護社會和諧穩定,具有十分重要的現實意義。
  一、公共法律服務體系建設的基本現狀
  公共法律服務是政府公共服務的重要組成部分,是由政府提供,旨在保障公民基本權利,實現社會公平正義,維護人民群眾合法權益,促進人民群眾安居樂業所必須的法律服務。主要包括:為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動;為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助;開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務;預防和化解民間糾紛的人民調解等。
  近年來,巴中市高度重視公共法律服務體系建設,取得了明顯成效。主要表現在:
  (一)公共法律服務網絡開始形成。巴中市現有司法行政干警366名,其中司法助理員236名。鄉成立了司法所,中心鎮具有專職司法助理員。縣區全部建立了法律援助機構,部分鄉鎮建立了法律援助工作站,在外出務工農民集中地建立了20個法律援助工作站或聯系點,全市共有法律援助專職律師20名。全市共有律師事務所15家,執業律師155名。全市共有基層法律服務所62個,基層法律服務工作者260名。縣區全部都有公證機構,共有公證員20名。有一個司法鑒定機構,共有司法鑒定人56名。全市鄉鎮、街道、村(社區)均有人民調解組織,醫患糾紛、交通、消費、旅游等專業性、行業性調解組織不斷發展,全市共有專(兼)職人民調解員10235名。全市中小學校全部配備了法治副校長(法治輔導員)。
  (二)公共法律服務政策不斷出臺。巴中市近年來先后出臺了一系列與市情相適應的地方性政策。市委《關于深入推進依法治市加快建設法治巴中的決定》中,把“優化公共法律服務”作為“推進社會法治”的重要一條,明確提出“加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系,在主要執法部門和群眾團體普遍設立公職律師,在鄉鎮(街道)和社區便民服務中心設立法律服務窗口,建立村(社區)法律援助聯系點。發展涉外法律服務業,加強法律服務市場監管”。市委、市政府還先后出臺了《關于推進深度普法的意見》、《關于落實“誰執法、誰普法”責任制的意見》、《關于深入推進“法律七進”的意見》。市政府把法律援助、人民調解、司法鑒定等納入了向社會購買公共服務的范圍。市人大常委會先后對貫徹執行《律師法》、《人民調解法》和《法律援助條例》進行了執法檢查,提出了一系列審議意見。
  (三)公共法律服務成效不斷彰顯。以2014年為例:一是法律援助強質增效。全年共辦理法律援助案件2185件,29317人次受援,完成目標任務的146%。二是法律顧問規范擴面。市委、市政府和各縣區黨委、政府全部建立完善了法律顧問團,95%的市、縣(區)黨政部門、鄉(鎮)和68%的村(社區)落實了法律顧問。三是法律服務依法誠信。共辦理18456件各類公證無一起假偽錯證,連續十年“零投訴”。強化司法鑒定簡易程序提速辦理,辦理案件712件,同比增長30%。為全市350余家企業免費進行了“法律體檢”。四是人民調解促進和諧。全市共調處民間矛盾糾紛26291件,調處成功率達98.4%。相繼組建了市、縣區醫患糾紛調解中心,市中心調處重大疑難糾紛16件,調處成功率和協議履行率均達到100%,在全國衛生計生系統信訪干部培訓會上作了經驗發言。五是深度普法深入推進。以“法律七進”為抓手,開展講堂說法、以案釋法,總結推廣“訂單式普法”、“法制早班車”、“法律趕場”等特色形式和經驗。重點學法對象普法率達到98%。市司法局和通江縣被表彰為全國“六五”普法中期先進單位。
  (四)公共法律服務保障有所強化。在人力保障上,除開中央政法專項編制滿員運行外,市、縣區黨委、政府為法律援助、人民調解、公證機構等配備事業、工勤編制99名,相當于中央專編總數的27%。從鄉鎮干部中確定兼職司法助理員110名,相當于專職司法助理員總數的47%。在陣地保障上,積極爭取中央轉移支付3305萬元,地方配套3000多萬元,全部解決了市、縣區司法業務用房,采取新建、購買、劃撥等多種方式,實現了194個司法所全部都有專門陣地。在財力保障上,把法律援助、人民調解、法治宣傳等全部納入了財政預算,巴州區還為城區便民服務中心購買了法律服務專門崗位;司法行政機關與“法檢”兩院日常保障標準一致,把司法行政系統干部職工與“法檢公”干部職工一起,專門給予了獎勵性工作經費。在人才保障上,共引進高級法律服務人才12名。
  二、公共法律服務體系建設的主要問題
  (一)思想認識不足。有的認為法律服務是純粹的市場問題,一些黨政機關、基層干部,不重視公共法律服務體系建設。有的認為“遇事找法”、“解決問題靠法”就是“找法院”、“靠法院”,不懂得公共法律服務體系建設在法治建設中的重要性、必要性和緊迫性。有的認為公共法律服務體系建設僅僅是司法行政機關的事,沒有把公共法律服務與經濟社會發展一起謀劃,而司法行政機關在公共法律服務體系建設中的職能和手段都受到限制。有的看到了、認識到了公共法律服務體系建設的重要性,但無從著手,不知道如何建設、如何推進。有的認為相對于教育、衛生、扶貧等公共服務,法律公共服務不直接關乎人民群眾基本生存,顯得次要等。
  (二)人才嚴重缺乏。從律師資源來看,目前我國每一萬人口平均擁有律師1.6人,而我市每一萬人口律師數不到0.5人,低于全國最低的省份西藏每一萬人口律師數0.6人。南江縣人口70多萬,僅有一個律師事務所,執業律師不到10人。恩陽區60多萬人口,僅一個律師事務所,執業律師不到5人。在33個小康指標的實現程度中,每一萬人口擁有律師數位列倒數第一,2020年巴中要與全國全省同步實現全面小康,每年至少要新增執業律師95人,而全市每年通過國家司法考試的總數(含貧困地區降低標準線以內)不足70人。全市70%的鄉鎮沒有基層法律服務所。全市僅有一個涉外公證員,而每年辦理涉外公證已經達到500件以上。僅有的一個司法鑒定所,僅能辦理簡單的司法鑒定,司法鑒定人基本是兼職。
  (三)投入嚴重不足。巴中市2014年地方公共財政收入僅33億元,而地方公共財政支出達205億元,財力支撐主要靠國家轉移支付。地方政府雖然重視公共法律服務的投入,但遠遠滿足不了事業發展的需要。就法律援助而言,按照國家“應援盡援”的要求,全市每年需要辦理法律援助案件5000件以上,按照縣內案件500元、市內案件1000元、省外案件3000元的補助標準,僅案件補貼就需要500萬元以上,而2014年市縣兩級財政投入不足100萬元(包括法律援助工作經費在內)。全國法律援助經費人平已經超過1元,巴中市不足0.3元。律師管理經費、公證管理經費、司法鑒定管理經費,基本沒有財政投入。
  (四)均等服務困難。巴中市幅員面積達一萬多平方公里,187個鄉鎮,8個街道辦事處,2267個村,273個居委會,公共法律服務網絡難以做到城鄉全覆蓋。市委、市政府高度重視基層法律服務,要求推行“一村一律師”模式。但即使采取“1+N”的方式,目前仍有30%的村沒有律師服務。全市構建“一小時法律援助圈”,實現程度也不足50%。5個縣區均沒有司法鑒定所,一些基本的司法鑒定項目,當事人只有到成都、重慶、西安等地。公證機構推行了上門服務,但每個縣區的公證處公證員都不足3名,對邊遠鄉鎮農村無能為力。
  三、推進公共法律服務體系建設的實務性思考
  公共法律服務體系建設寫入了中央、省委和巴中市委全面推進依法治國的《決定》,這是難得的歷史機遇。在經濟欠發達地區,必須因地制宜,量力而行,盡力而為,抓住機遇,大力推進。
  (一)提高思想認識。一是公共法律服務體系建設是法治國家建設的題中之義。沒有公共法律服務,經濟困難群眾,社會特殊群體,他們靠什么維護自身的合法權益?二是公共法律服務體系建設是小康建設的必然要求。除開每一萬人擁有律師數是33個全面小康指標之一外,小康社會應該是和諧社會,是法治社會,如果連基本的公共法律服務都不能保障,只有經濟的小康,至少是不完美的小康。三是公共法律服務體系建設是解決當下社會突出矛盾的必然要求和有效手段。當前我們社會處于轉型期和矛盾凸顯期,依法辦事,化解矛盾糾紛,維護社會穩定和諧,不能僅僅依靠“拿錢買平安”,更不能堅持“擺平就是水平”,必須依靠法治,用法治思維和法治方式解決問題。公共法律服務,既是給人民群眾維護權益的服務,也是給政府依法行政的服務。四是在老、少、邊、窮地區,公共法律服務體系建設既是一項法治工程,也是一項扶貧工程。
  (二)爭取上級支持。一是爭取國家頂層設計的支持。我們應當呼吁和建議國家要著眼于推進地區經濟社會協調發展的戰略高度,立足于全面落實依法治國基本方略的系統工程,把基本公共法律服務納入國家基本公共服務體系,納入法治中國、平安中國建設的具體實踐,納入國家扶貧開發和工作規劃,有效提高老、少、邊、窮地區公共法律服務產品的供給能力。特別要爭取國家把公共法律服務納入《國家基本公共服務體系“十三五”規劃》。二是爭取國家具體政策的扶持。包括:爭取中央政法專項編制向經濟欠發達地區的傾斜,切實解決基層司法所“有所無人”狀況。爭取國家進一步放寬司法考試“合格線”,降低法律服務從業門檻。爭取國家和省對律師、公證員的特殊準入(考核授予)支持。爭取明文允許經濟欠發達地區“公檢法”系統的有關鑒定專業人才在社會司法鑒定機構注冊兼職;爭取國家加大對司法行政系統裝備和辦案補貼的專項轉移支付支持。爭取國家“博士團”服務計劃、法律援助志愿者“1+1”行動等的進一步支持。
  (三)地方統籌強化。公共法律服務體系建設是政府工程,絕不能當成司法行政機關的部門工作。離開地方黨政的統籌強化,司法行政機關無能為力抓好這項涉及面廣的系統工作。一是從宏觀層面要解決好幾個問題:把公共法律服務體系建設納入整個公共服務體系建設進行謀劃,一起部署;把公共法律服務體系建設納入當地扶貧攻堅工作;納入民生工程;納入依法治市重點工作。二是從具體工作層面要解決好幾個問題:足額預算法律援助、法治宣傳工作經費;擴大法律援助范圍,把公證、司法鑒定納入法律援助事項;把公證機構人員全部納入財政供給,解決其從事公共法律服務的后顧之憂;市、縣區設立公職律師事務所,作為事業單位,給予編制和經費保障,專門從事政府法律顧問和社會公共法律服務,彌補社會律師力量不足問題;支持市司法行政機關降低基層法律服務工作者執業準入門檻,每個鄉鎮至少具有一名基層法律服務工作者。
  (四)購買社會服務。建議以購買社會服務的方式,設立全覆蓋的鄉鎮(街道)便民服務中心公共法律服務崗位問題。每個鄉鎮(街道)的便民服務中心設立一個公益性的法律服務崗位,待遇高于其他一般公益性崗位,名稱可以叫“公共法律服務員”。公共法律服務員既是便民服務中心的固定法律服務工作者,也是鄉鎮(街道)政府(辦事處)的法律顧問,還可以兼任人民調解委員會的法律專業調解員,法律援助機構、公證機構、司法鑒定機構在本鄉鎮(街道)的咨詢員、聯絡員,還可以是當地普法的骨干宣講員、學校的法治輔導員。“公共法律服務員”由便民服務中心管理,司法行政機關統一選定、培訓。這樣,公共法律服務網絡向基層、邊遠地方延伸才會真正有依托、能落地。
  總之,加快建立和完善公共法律服務體系是依法治國的迫切需要,更是經濟欠發達地區與全國同步全面實現小康的迫切需要。必須高度重視,因地制宜,務實謀劃,外助力和內生力協同,統籌各方面因素,系統推進,實現經濟社會協調發展。
 
 
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責任編輯:楊智鴻
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