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雅安市新村聚居點管理的立法實踐
2017-04-14 10:59:16 來源:雅安市法學會 作者: 【 】 瀏覽:3029次 評論:0

  
(天全縣始陽鎮新村點)

 

  2017年1月8日,在雅安市第三屆人民代表大會常務委員會第四十三次會議上,《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》以全票獲得通過(以下簡稱《條例》)。2017年3月29日,四川省第十二屆人大常委會第三十二次會議批準了該《條例》。《條例》已于4月1日公布,并將于2017年7月20日起施行。該《條例》是雅安市獲得地方立法權后制定的第一部實體性法規,同時也是市人大常委會制定的第一部地方性法規。

 新村聚居點管理呼喚地方立法

  “4·20”蘆山強烈地震后,經過三年不懈努力,災后重建任務已基本完成,雅安新農村建設發生了翻天覆地的變化,實現了跨越式發展。隨著三年重建任務的完成,有效地加強新村聚居點的管理,如何使我市新村聚居點在建設好的基礎上能夠鞏固好、發展好,成為擺在我們面前亟待解決的一個嚴峻課題。災后重建的成功經驗和做法,為新村聚居點的管理奠定了堅實的基礎。貫穿于重建全過程的群眾主體作用的發揮、自建委轉變為自管委,實現了聚居點建設與管理的有效銜接,群眾繼續對聚居點實施自我管理、自我服務,在新村聚居點管理中發揮了重要作用;政府規范與村規民約的相互結合,新村管理與產業發展的相得益彰,推動了聚居點在更高水平上不斷實現和完善自主管理和自我發展。但是,我們也應該看到,快速推進的新村聚居點建設步伐大大超越了當前我市農村生產力發展水平,農村居民的生活習慣還不能適應新的聚居生活方式,新村聚居點管理相關主體關系尚未理順,管理方式需要進行相應調整,聚居點公共運行管理經費缺乏制度保障,自主管理委員會職能作用發揮參差不齊,可持續性面臨考驗。如何鞏固好、利用好重建成果,解決好新村聚居點管理中面臨的種種復雜問題,實現對新村聚居點有效管理,使農村居民盡快融入新農村的生活,真正實現省委王東明書記提出的“住上好房子,過上好日子,養成好習慣,形成好風氣”的目標,是我市在今后一個時期面臨的一項迫切任務。對新村聚居點實施有效管理,首先要做到有法可依,于法有據。依照立法法的規定,我市災后重建新村聚居點管理屬于城鄉建設與管理的范疇,但當前的法律法規對此沒有全面的規定,缺乏系統的專門立法,這就給我市的地方立法提出了嚴峻的課題。為此,立足于我市新村聚居點管理的需要,制定符合我市新農村建設與管理的地方性法規,是調整和解決我市新村聚居點各種復雜矛盾關系的重要手段,是鞏固和發展災后重建成果的重要載體,非常必要,也非常及時,具有十分重要的現實意義。

堅持依法立法、民主立法、科學立法

  《條例》從立項到公布歷時一年,其間經歷了市政府起草,市人大常委會一審、二審,向市委常委會匯報,市人大常委會表決通過,省人大批準等六個階段,形成書面材料上百余份,在整個立法過程中堅持了嚴格依法立法、民主立法、科學立法,確保我市第一部實體性地方法規“不抵觸、有特色、可操作”。
  嚴格遵循法定權限,依照法定程序
  2016年2月,在確定我市第一部實體性地方性法規立項之初,法制委、法工委就針對新村聚居點管理立項是否屬于立法法賦予的地方權限范圍進行了認真分析研判,及時向省人大法制委、常委會法工委匯報,聽取他們的意見,統一思想認識,最終得以確認。嚴格按照法定程序開展立法活動,是實施法治的重要要求,對于保障立法權的行使,規范立法活動,保證立法質量至關重要。圍繞服務災后重建大局,適應新村聚居點管理的迫切需要,市人大常委會主任李伊林同志要求《條例》在本屆人大換屆前出臺,時間緊、任務重,同時也是對我市立法工作時間短、立法經驗少的年輕立法團隊一個嚴峻考驗。為確保我市第一部實體性地方性法規的質量,首先要按照立法法的規定,嚴格依法立法。時間雖短,但嚴格按照法規立項、調研起草、論證、協調、審議、公民有序參與的立法途徑,做到了法規案的準備、法規案的提出、法規案的審議、法規案的表決、法規案的公布的各個程序有序推進。通過立法行為的規范,為人民群眾參與立法提供了廣泛的途徑,從而充分保障人民意志的體現。草案在各個階段、各個程序共匯聚各方面建議意見數百余條。
  采取多種方式、廣泛匯集民意
  1.委托基層人大廣泛征求全體人大代表、基層相關部門、鄉鎮、村、組和新村聚居點自管委、居民代表的意見。除了將草案文本發送到上述范圍征求意見外,還要求各縣(區)人大法制工作聯系點就條例草案召開代表和社會各界的座談會,征求人大代表及基層社會各界的意見,共收集到修改意見和建議近百條,主要集中在條例適用范圍、縣、鄉、村與新村聚居點的關系、經費管理、法律責任等方面。
  2.啟動立法專家論證會。2016年9月9日,市人大法制委委員會舉行了專家論證會。會議組織了法學教授、律師、行政機關法制工作者、立法專家庫專家共23人,對法規草案進行了逐字逐句逐條的研究和探討,共收集到了近80余條修改意見。
  3.廣泛開展實地調研。2016年4月—7月間,市人大常委會副主任吳志君帶領法制委、法工委、農工委以及相關法律專家開展了大量的前期調研,實地走訪了全市8個縣(區)共35個新村聚居點,采取走村入戶、實地考察、召開調研座談會等形式,就新村聚居點的現狀、管理模式、存在的問題、制約管理的瓶頸等方面進行了深入調研。為了更好地了解和學習借鑒新村管理工作,調研組還赴邛崍市夾關鎮臨江農村社區、周河扁新村進行了學習考察和調研。
  準確把握和體現新村聚居點管理的客觀規律,力求法規更加符合我市新農村發展的要求
  法規立項確定后,法制委、法工委就及時組成了由相關委室、部門和立法專家參加的立法調研組,并依托市法學會的法律法學專業人才資源,著手開展收集資料和調查研究,力求準確把握我市新村聚居點管理的規律和體現出特色亮點,做好相關的理論準備。6月份,在通過深入調研獲取大量第一手資料的情況后,形成了《城鄉建設管理的雅安探索——“4·20”災后重建新村聚居點管理的地方立法思考》的專題調研論文。該論文從新村聚居點管理地方立法的必要性、可行性、主要制度設計、需要關注和解決的問題等方面進行了充分的論證,被省人大《民主與法制建設》雜志全文刊登,獲得了四川省“治蜀興川”法治論壇一等獎,并被市社科聯《重要成果專報》報送市四大領導班子參閱。該論文對我市災后重建新村聚居點管理的認識和觀點總結上升到了一定的高度,得到了省內法學專家的普遍認同和一致好評,從立法理論的角度驗證了我市災后重建自建自管的成功經驗的可行性,驗證了我們對中央、省委新農村建設和管理相關文件以及相關法律法規的正確理解、把握和運用,驗證了新村聚居點管理的地方立法具有符合我市實際情況的科學性、特殊性和必要性。隨后我們對這一理論成果進行了轉化,圓滿完成了對法規草案的修改和完善。

通過常委會審議,充分發揮代表和委員的作用

  人大常委會立法,將法規草案提請市人大常委會議審議是人大在立法工作中主導作用的重要體現,也是人大代表參與起草和審議地方性法規的重要方式。人大常委會委員是代表中的代表,常委會委員參與立法,就是要充分表達和征集各方面的意愿,使各種意見和建議能夠充分交匯和博弈。
常委會分別于8月30日和12月29日兩次召開全體會議審議《條例(草案)》。委員們共提出意見和建議28條,涉及26個條文。會后,法制委員會逐條梳理研究委員們提出的意見和建議,能采納的都盡量采納并對條文進行修改,不能采納的也認真細致做好解釋工作,共采納意見17條,涉及條文16條。對不能采納的意見,通過當面解釋、電話回復等方式向委員解釋和反饋。對于委員提出的工作建議,法制委員會在會后及時整理,認真加以貫徹落實。這次新村聚居點管理立法的過程,充分發揮了代表委員在新村聚居點管理立法中的重要作用,凝聚了代表委員的集體智慧,是依法立法、民主立法、科學立法的一次成功實踐。

全國人大和省人大的高度重視和大力支持

  《雅安市新村聚居點管理條例》作為全省為數不多的創制性地方性法規,從立項之初就得到了省人大法制委、常委會法工委的密切關注,并根據立法的各個環節有針對性的給予支持和幫助,針對《條例(草案)》中有爭議的難點部分,2016年11月15日省人大常委會立法調研組在省人大法制委主任委員史志倫的帶領下,專程到雅安對我市新村聚居點管理進行立法調研。針對設區的市地方立法專門組成調研組進行實地調研,這對于省人大來講還是第一次。2016年12月13日,省人大法制委員會史志倫主任委員又帶領四川省、雅安市人大法制委員會、常委會法工委相關人員專程到北京全國人大常委會法工委就《條例(草案)》的存疑咨詢意見。由全國人大常委會法工委法規備案審查室牽頭,組織了由法規備案審查室、經濟法室、國家法室、民法室等相關委室的領導和立法專家聽取了我市《條例(草案)》的立法情況匯報。這是全國人大在立法法賦予設區的市地方立法權后第一次聽取設區的市具體法規的立法情況,指導幫助設區的市研究解決立法中的具體問題。全國人大法工委立法專家對草案給予了充分的肯定,認為《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》立足雅安地震災后重建成果鞏固和新村聚居點管理實際問題,選題新穎、針對性強,具有鮮明的雅安特色,作為設區的市,對新農村建設和管理進行地方立法具有探索和開創意義。省人大立法專家也給予了我們這個條例草案高度評價,認為我們這個條例草案屬于地方創制性立法,制度設計科學,可操作性強,具有鮮明的災后重建雅安特色,該《條例》的實施一定能更好的推動新村聚居點的管理和發展,對我們整個四川新農村建設具有普遍的指導和借鑒意義。同時,全國人大和省人大專家對《條例》草案也提出了中肯的修改意見和建議。根據專家的意見和建議,修改后的《條例(草案)》更趨于完善和成熟。

 《條例》的特色及亮點

  《條例》堅持三個“導向”。
  一是堅持問題導向,針對新村聚居點管理中的重點難點問題進行制度設計,解決誰來管,管什么,怎么管的問題。二是堅持效果導向,注重可行性與可操作性,條例在起草過程中聽取和吸納了鄉、鎮、村組、新村聚居點,基層立法聯系點,相關行政部門,全國人大、省人大立法專家和社會各界的意見和建議,確保條例規范能夠行之有效,落地生根。三是堅持引領導向,充分利用地方性法規的立法權限,發揮居民主體作用,設立自主管理委員會,實現新村聚居點的民主管理、自我服務,推動新村聚居點管理工作的有序開展。
  《條例》在三個方面走在全國前列。
  在地震災后重建成果鞏固和提升方面的地方立法走在了全國的前列;在新村聚居點建設與管理方面的地方立法走在了全國的前列;在通過創制性立法賦予新村聚居點自主管理委員會法律地位方面走在了全國的前列。
  《條例》的六大亮點。
  亮點一:對新村聚居點自主管理委員會以法律的形式予以了確認,這是對我市在災后重建新路子中群眾廣泛參與,自建自管新模式的總結提煉和肯定,并作為我市城鎮化進程中新農村建設與管理的重要成果,在今后一個時期內將對新村聚居點的管理發揮更大作用。
亮點二:確定了“政府引導,居民主體,民主管理,自我服務”的原則,明析了政府和新村聚居點居民在新村聚居點管理中的責、權、利關系,突出了新村聚居點居民在新村聚居點管理中的地位和作用。
  亮點三:理順了新村聚居點內復雜的產權和管理主體之間的關系,對小區內的公共設施設備的運行、維護提供了法律保障,較好的解決了聚居點居民較為關切的問題,在新農村物業管理中具有較強的現實意義和示范效果。
  亮點四:把居民管理公約作為新村聚居點管理的重要手段納入條例規范,并對必要內容作了規定,體現了居民主體、民主管理、自我服務這一原則。管理公約體現了全體居民的集體意志,法規又為管理公約的執行提供了法律保障。
  亮點五:對頗具爭議的新村聚居點內的公共場地和零星土地的管理進行了明確,在不改變土地使用權屬的前提下由全體居民共同決定,既有利于貼進農村居民的生活習慣,有效提高新村聚居點居民參與管理的主動性,又有利于公共場地和零星土地的利用,有利于聚居點的環境美化。
  亮點六:明確了新村聚居點管理經費的來源,對自管委工作經費和自管委成員的工作補貼提出了明確的要求,解決有錢辦事的問題,并通過條例規定予以保障。
作為我市在獲得設區的市地方地立法權后第一部實體性法規、市人大常委會的第一部地方性法規,《條例》在我市的法治建設中具有里程碑意義。該《條例》的制定,標志著我市在運用法治手段建設管理災后重建新村聚居點走在了全國的前列,同時為今后研究制定相應的地方性法規提供了寶貴的經驗,具有示范和借鑒作用。我們相信,這部條例的實施必將在我市新農村建設和管理中發揮出應有的積極重大作用。

法規制定全過程回顧

  ●2016年5月3日,雅安市第三屆人大常委會第六十九次主任會議討論通過《雅安市人大常委會2016年度立法計劃》,《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》作為審議項目正式列入雅安市人大常委會2016年度立法計劃。
  ●2016年6月初,雅安市人民政府作為草案起草人正式啟動《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》起草工作。2016年8月15日,雅安市人民政府第98次常務會議審議決定將草案提請市人大常委會審議。
  ●2016年6月至7月,雅安市人大法制委員會立法調研組深入各縣(區)新村聚居點開展立法調研。
  ●2016年8月30日至31日,雅安市第三屆人大常委會第三十八次會議聽取農業工委對草案的審查意見,對市人民政府提請審議的《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》進行初次審議。
  ●2016年9月9日,雅安市人大法制委員會、常委會法工委組織法學教授、律師、行政機關法制工作者、立法專家庫專家成員召開《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》專家論證會。
  ●2016年9月13日,雅安市人大法制委員會召開第三次全體會議,根據第三屆人大常委會第三十八次會議上委員的審議意見和有關方面的建議對草案進行修改,形成草案一次審議修改稿初稿。
  ●2016年9月19日,面向市級機關、各部門、各縣區人大、法制聯系點、各新村聚居點以及人大代表并通過雅安人大網、北緯網、雅安日報等媒體開始公開征求社會各界對草案修改稿的修改意見和建議,同時送省人大常委會法工委征求意見。
  ●2016年10月10日至13日,市人大常委會組織由立法咨詢專家參與的《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》立法調研組赴8個縣區,通過召開座談會、實地走訪等方式征求草案修改意見和建議。
  ●2016年10月,由市人大法制委員會雅安市新村聚居點管理立法調研組撰寫的《城鄉建設管理的雅安探索----關于“4.20”蘆山強烈地震災后重建新村聚居點管理的地方立法思考》調研文章獲得2016年四川省“治蜀興川”法治論壇一等獎。
  ●2016年11月15日,省人大常委會立法調研組在省人大法制委員會史志倫主任委員帶領下,專程到雅安對雅安市新村聚居點管理立法進行調研。
  ●2016年12月13日,省人大法制委員會史志倫主任委員帶領四川省、雅安市人大法制委員會、常委會法工委人員專程北京,到全國人大常委會法工委就條例草案咨詢意見。全國人大常委會法工委立法專家對草案給予了充分肯定,認為《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》立足雅安地震災后重建成果鞏固和新村聚居點管理實際問題,選題新穎,針對性強,作為設區的市對新村管理進行地方立法具有探索和開創意義,同時,對草案提出修改意見和建議。
  ●2016年12月29日,雅安市第三屆人大常委會第四十二次會議聽取市人大法制委員會關于《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》審議結果的報告,對條例草案進行二次審議。
  ●2017年1月6日,雅安市委常委會四屆二次會議審定同意《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》二次審議修改稿。
  ●2017年1月8日,雅安市第三屆人大常委會第四十三次會議表決通過《雅安市新村聚居點管理條例(草案)》。
  ●2017年3月19日,四川省人大常委會第三十二次會議批準《雅安市新村聚居點管理條例》,該條例自2017年7月20日起施行。
  (作者簡介:吳雅明,雅安市法學會會長,市三屆人大常委會委員、市三屆人大法制委副主任委員;李曉輝,雅安市法學會會員,雅安市人民檢察院檢察員)
 

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責任編輯:楊舒程
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